35条新举措东北振兴第二季拉开序幕

35条新举措 东北振兴“第二季”拉开序幕

受访者邴正吉林日报社社长兼党组书记、吉林大学教授 　　陈秀山中国人民大学公共管理学院教授

早在2003年，东北开启了第一个十年振兴计划，一度低迷的东北老工业基地再次焕发出生机和活力，而如今进入2014年，经济增长乏力的东北，又迎来了新一轮振兴政策。8月19日，中国政府网发布了《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(以下简称为《意见》)，以全面深化改革为引领，提出激发市场活力、深化国有企业改革、推进重大基础设施建设、全方位扩大开放合作等11个方面共35条支持东北振兴的政策，从基建项目、国企改革到产业支持等领域明确了扶持举措。　　十年成就与难题　　东北振兴计划最早发轫于2003年，如今已迈入第二个10年，2003年，中共中央、国务院发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，东北振兴由此提升为国家战略。随后，2007年《东北地区振兴规划》出台，2012年又再次出台《东北振兴“十二五”规划》，吉林日报社社长兼党组书记、吉林大学教授邴正在接受中国经济时报记者采访时指出，自2003年国家启动振兴东北老工业基地的规划以来，对东北经济的发展起到了积极的推动作用。2003年到2012年这十年间，东北三省地区国内生产总值翻了两番多，年均增长速度达到12.7%。　　然而近几年以来，进入新十年、振兴“第二季”的东北地区却出现了经济增长乏力的现象，尤其是从2013年起，东北地区经济增长呈现出明显减速。2013年，黑、吉、辽三省在全国31个省份的GDP增速排行中全都位于后10名。从整体上看，东北三省经济增速均低于7.4%的全国平均水平。　　邴正表示，东北经济增速下滑有多方面原因。首先，从大环境上来看，受全球性金融危机的影响，我国的整体经济增长速度放慢。其次，从需求结构来看，过去主要靠投资驱动的增长方式已难以为继。邴正指出，东北地区经济增长中投资贡献率偏大，以东北三省中经济表现最好的辽宁为例，这一比率超过70%。去年以来，东北地区的投资增速明显下滑，投资对经济的拉动作用有所减弱，而内需拉动却没能真正地同步扩张。　　再次，从供给结构看，工业增速下滑给东北经济造成了较大冲击。东北地区是国家重要的装备制造业、能源原材料的产业基地，然而去年以来，装备制造业受全国投资需求的影响，市场订单减少，加上煤炭、原油、钢铁等原材料产品价格下降，使主要企业效益大幅下降。　　邴正指出，十余年来，东北地区在结构调整、转变发展方式和缩小地区差异等方面的工作虽然有所进展，但并未完成。近年来，尽管黑、吉、辽三省都大力发展服务业，但十余年来东北地区一、二、三产业比重基本未变，服务业比重不升反降，同时新兴产业发展缓慢。　　中国人民大学公共管理学院教授陈秀山也表达相似观点，他认为，我国的经济重心在改革开放之后持续南移，东北地区的市场化、国际化、民营化程度都相对滞后，东北振兴提出后，从近十年来的实施情况看，东北三省经济结构仍然偏向于以基础及原材料等重化工业、大型国企为主，今年以来重化工业、能源产业下行趋势明显，加上东北某些地区作为经济增长依赖点的矿产资源出现衰竭的征兆，以及近年来政府对环境保护愈加重视，林业资源的开采也受到限制，多种原因叠加导致东北经济受到的冲击比较大。　　此外，陈秀山表示，东北地区的科技创新进展缓慢，以装备制造业为核心的重工业核心技术缺失，新兴产业发展慢，与此同时，大量人才也向东南沿海移动，也是妨碍东北地区经济发展的原因。　　在邴正看来，目前东北地区产业结构仍然以传统型为主，“新产业”增长尚未形成规模，“老产业”又出现“滑坡”现象，在两方面作用叠加下，经济增速放慢是可以预料的结果。东北地区亟待通过新一轮全面深化改革来寻求新的发展动力。　　振兴东北要打“组合拳”　　东北地区作为我国最让人耳熟能详的“老工业基地”，生产出了共和国的第一块钢铁、第一辆汽车，东北的装备制造业在我国一向处于领军地位，而广袤的黑土地也孕育着许多珍贵的矿产和资源，这都是东北的优势所在。　　邴正认为，传统思维下的“毕其功于一役”具有片面性，并不是最好、最现实的做法，“现在流行一个词叫做‘组合拳’，既要抓主要矛盾也要抓次要矛盾，同时出台一些综合性的配套措施，这一点上新意见做得很好。”他认为，东北地区目前面临的尴尬局面只是暂时的，是调结构，促进经济结构转型过程中必然会出现的现象。陈秀山也指出，东北应当在充分了解及分析当前自身发展优劣势的基础之上，扬长避短，进一步激发东北地区经济社会发展的内生动力。　　正如《意见》中对于全面提升产业竞争力做出的安排：加快培育新兴产业，支持战略性新兴产业加快发展；推进工业化与信息化融合发展，用信息技术改造提升制造业；大力发展现代服务业等。　　与此同时，《意见》还提出，要增强农业可持续发展能力，积极探索现代农业发展之路。在陈秀山看来，东北地区的城市化程度较高，在全国范围内一向处于比较靠前的位置，很难再取得较显著的城市化红利，反而在农业方面可能有更大的发展空间。他指出，农业产业作为东北地区重要的经济基础之一，在全国范围的粮食生产和供应上都有着举足轻重的地位，同时自身也具有一定的地域优势。　　此外，陈秀山指出，棚户区、矿区、资源枯竭城市改造，也将是经济的激活点和短期内的增长点之一，“以前的困难在于由于是地方性事权，地方通过土地财政进行拨款的动力不强，现在通过中央财政来推动，阻力相对较小。”《意见》指出，力争再用2—3年，在全国率先基本完成现有棚户区改造计划。　　对于《意见》中仍然提出的对基础设施建设以及能源建设的推动和要求，陈秀山认为，一方面，基础设施建设从长远来看具有重大的积极意义，短期来看也有利于形成更好的平台来招商引资，提升城市吸引力；另一方面，在当前经济增长乏力，在改变产业结构尚需时日的情况下，东北仍然需要国家在政策扶持和项目建设方面给予支持，通过加快大项目的建设，加大固定资产投资，这无疑可以解当前稳增长的燃眉之急。　　值得关注的是，国务院发布的《意见》中，对投资政策方面的要求是，在基础设施、生态建设、环境保护、扶贫开发和社会事业等方面安排中央预算内投资时，比照西部地区补助标准执行。陈秀山认为，这意味着政府对于扶持和帮助东北振兴的决心和力度再次增强，有利条件更多了。　　作为向来是东北振兴过程中难点之一的国有企业改革问题，《意见》中提出，在东北地区开展民营经济发展改革试点，创新扶持模式与政策，壮大一批民营企业集团；进一步深化东北地区国有企业和国有资产管理体制改革，大力发展混合所有制经济。对此，邴正表示，以往老工业基地就是单一的国有企业、单一的基础工业，导致东北老工业基地的后遗症至今没有完全缓解，新一轮发展中应当从前车之鉴中吸取教训。　　邴正表示，作为传统重工业基地，东北地区的国企数量较多、占比较大，退休职工数量较多；另一方面，由于体制设计等多方面原因，早期东北地区所进行的国企改制以下岗分流为主，配套政策如医疗保险、社会保险等都不到位，造成了很重的社会负担。这些遗留问题加重了政府的财政支出负担，影响了发展新兴经济有效资金的使用。他建议，要进一步深化国企改制，调整在医保、社保等社会福利方面的投入，使其尽可能合理。　　此外，邴正认为，在发展新兴产业的过程中，也要同时注重大力扶持民营企业的成长，增加民营经济的活力，避免出现第二个以国家投入、国企为主的“东北老工业基地”。他指出，只有民间收入提高，吸纳投资能力才能增强，与此同时，在政策的相应扶持下，小型民营企业中会成长出一批中型，乃至大型的民营企业，从而形成良性循环。　　“如果在新一轮的发展中，不考虑过渡时期特点，再次大力发展单一的、技术密集型而不是劳动密集型的高科技型新兴产业，无法拉动就业，就会造成社会矛盾。”邴正指出，政府的财政只能解决扶贫问题而很难从根本上解决稳定收入的问题，GDP增速下滑，意味着就业困难度和失业人数的增加。因此，他强调，既要注重发展高科技含量的新兴产业，同时也要发展一些劳动密集型产业；既要考虑环保，也要考虑稳定社会，从而缓解就业压力、提高人民群众收入。　　在进出口方面，邴正认为，东北老工业基地迟迟不能破局的原因之一在于经济外向型水平很低，东北三省的进出口总额在全国相应排行中都处于落后位置，《意见》中所提出的延边开放势在必行。然而陈秀山同时强调，《意见》中提到的开放政策相比于前两个阶段来说，固然是一项十分有利的条件，但由于复杂的东北亚局势，具体效果仍然具有不确定性。 　　对于《意见》中力推的两个核电项目，邴正认为，从客观角度来看，发展核电产生的效益显然比产出链条较长的火电等高出很多，普遍意义上说更加节能环保；但另一方面，核电具有危险性，民间对此疑虑很大，在技术支持和安全措施不完全成熟的基础上，大幅度、大规模发展核电，实际上具有很大的安全和环保隐患，同时群众抗议也会出现，应当审慎推进。　　此外，他指出，目前来看，东北地区电力产能严重过剩，如果出现大面积发展核电的情况，会造成这些过剩产能的浪费。他认为，对待东北地区过剩的产能应当理性地调整，如果过快进行调整和转型，关闭现有的大部分电厂，很可能造成新的问题，例如投资的浪费、原有企业职工的失业等，造成新的矛盾。　　“要克服东北经济下行的压力，要注重简政放权，释放市场活力；加快市场化进程及对外开放；促进非公有制经济和新兴产业的发展，进一步深化国有企业改革，完善区域创新。”邴正说，从当前看，国家再次出台针对振兴东北的政策措施，东北地区应当抓住这个机会进行发展，其中最重要的就是实现产业升级及产业结构调整，大力发展新兴产业，并将其做大、做强，从而弥补单纯依靠能源产业发展的弊端。

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